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在2017年考核年的壓力下，目前黑臭水體治理完成率已達(dá)到44.14%，治理中的達(dá)到40.14%，近85%的已查黑臭水體開展了治理工作。但據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，仍存在15%的市場(chǎng)有待治理企業(yè)去深度挖掘。此外，在“后十三五”時(shí)期，三、四線城市的治理壓力以及運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的逐步釋放，將成為行業(yè)的下一個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)。
隨著我國(guó)首次將黑臭水體納入治理規(guī)劃，政府對(duì)黑臭水體的認(rèn)識(shí)不斷轉(zhuǎn)變，對(duì)黑臭水體治理的總體要求也隨之不斷提高。在 “水十條”、《城市黑臭水體整治工作指南》、《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》等一系列需求政策下，水環(huán)境綜合治理市場(chǎng)加速釋放，2016年《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》發(fā)布，更加促進(jìn)了水環(huán)境綜合治理市場(chǎng)的快速落地。
在2017年考核年的壓力下，目前黑臭水體治理完成率已達(dá)到44.14%，治理中的達(dá)到40.14%，近85%的已查黑臭水體開展了治理工作。但據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，仍存在15%的市場(chǎng)有待治理企業(yè)去深度挖掘。此外，在“十三五”后期，三、四線城市的治理壓力以及運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的逐步釋放，將成為行業(yè)的下一個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)。
“十三五”后期，水環(huán)境綜合治理的萬(wàn)億空間
據(jù)住建部“城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺(tái)”數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月，全國(guó)黑臭水體認(rèn)定總數(shù)為2100條，未啟動(dòng)的是2條，占比0.1%，方案制定的為328條，占比15.62%，治理中的843條，占比40.14%，完成治理的927條，占比44.14%。但據(jù)E20研究院分析，“完成治理”的標(biāo)準(zhǔn)并不明確，一部分僅是階段性的完成初步處理，不能排除復(fù)發(fā)的幾率。
圖1水環(huán)境治理階段比例圖(2017年12月)
數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)
據(jù)E20研究院測(cè)算，按照“水十條”等政策要求，黑臭水體治理空間在4.6萬(wàn)億左右， “十三五”后期，水環(huán)境綜合治理可釋放的潛在市場(chǎng)空間在1萬(wàn)億左右，再加上已完成治理的水體中，部分為階段性臨時(shí)治理，因此“十三五”后期的治理總規(guī)模在1.5萬(wàn)億左右，且在建設(shè)市場(chǎng)火熱競(jìng)爭(zhēng)后，運(yùn)營(yíng)維護(hù)將是對(duì)治理主體的重大考驗(yàn)。
“十三五”后期，待治理的“328條”黑臭水體
在“十三五”后期的廣闊市場(chǎng)下，企業(yè)應(yīng)看清市場(chǎng)潛力，緊抓市場(chǎng)機(jī)遇。據(jù)E20研究院統(tǒng)計(jì)，截止到2017年12月，仍有328條水體處于方案制定中，是企業(yè)的項(xiàng)目機(jī)會(huì)所在;其中重度污染的水體119條(包括河流、塘、湖)，占待治理總數(shù)36.28%，是政府和企業(yè)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)區(qū)域，此外輕度污染的209條水體亦應(yīng)引起企業(yè)的戰(zhàn)略重視。
表1 方案制定中的重度污染水體
數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)
除上述重度污染河流外，輕度污染河流亦存在機(jī)會(huì)。
表2 方案制定中的輕度污染水體
數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)
警惕PPP模式低落地率背后的風(fēng)險(xiǎn)
據(jù)E20研究院統(tǒng)計(jì)分析，目前黑臭水體治理項(xiàng)目中EPC仍為主要的治理模式，占比達(dá)到了76.4%， PPP占比為23.6%，且項(xiàng)目落地率低，僅為15%左右。據(jù)分析可知，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的EPC比例較高;而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)采用PPP模式較多。
目前我國(guó)的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目數(shù)量明顯增多，投資體量也較大，在迅速擴(kuò)張的過(guò)程中，仍要注意水環(huán)境績(jī)效考核帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)調(diào)研，目前不少水環(huán)境PPP的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)由不同的公司進(jìn)行管理，由于前期投資和建設(shè)不由運(yùn)營(yíng)公司管控，給后期運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了更多的不確定性;另外，根據(jù)媒體報(bào)道及其他渠道反饋，部分城市已落地水環(huán)境PPP項(xiàng)目出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)考核不符合政府客戶及公眾預(yù)期的現(xiàn)象，因此此類項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、績(jī)效考核及付費(fèi)機(jī)制需要得到重點(diǎn)關(guān)注。
風(fēng)險(xiǎn)防控核心在績(jī)效的系統(tǒng)達(dá)成
水環(huán)境項(xiàng)目初衷是社會(huì)資本為地方政府提供效果服務(wù)，因此，能否實(shí)現(xiàn)水環(huán)境長(zhǎng)期、持續(xù)的改善才是最重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。特別是在將設(shè)計(jì)也納入PPP合作范圍時(shí)，社會(huì)資本方對(duì)于水環(huán)境綜合治理的系統(tǒng)解決方案及關(guān)鍵技術(shù)路線是否合理，能否為最終治理績(jī)效提供保障，是此類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)。
水環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效考核要點(diǎn)
水環(huán)境績(jī)效考核一般分為幾個(gè)部分，如項(xiàng)目子工程中污水處理廠出水水質(zhì)、河道/水體水質(zhì)、景觀維護(hù)質(zhì)量等。需要注意的是，單項(xiàng)績(jī)效考核指標(biāo)合格并不代表整體績(jī)效一定能符合政府及公眾要求。目前尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可參照借鑒財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目(水務(wù)行業(yè))設(shè)置有關(guān)績(jī)效考核。從部分示范項(xiàng)目來(lái)看，水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域已逐漸形成了斷面考核、分項(xiàng)考核、綜合考核等幾種績(jī)效考核方式，其中斷面考核對(duì)社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)績(jī)效的約束性最強(qiáng)，含有污水處理考核的分項(xiàng)考核其次。
付費(fèi)機(jī)制面臨調(diào)整
在此之前，水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目普遍采用“可用性付費(fèi)+運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”的付費(fèi)機(jī)制，但在某些項(xiàng)目中演變成類似BT的模式。針對(duì)PPP在水環(huán)境領(lǐng)域的不規(guī)范問(wèn)題，水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制已面臨調(diào)整，主要的思路包括降低可用性付費(fèi)比重、相應(yīng)增加運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)比重;將可用性付費(fèi)與績(jī)效進(jìn)行捆綁，而非竣工驗(yàn)收就按約定支付?？捎眯愿顿M(fèi)與績(jī)效捆綁，本質(zhì)上是有關(guān)部門有意改變“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的局面，并對(duì)參與水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的各類社會(huì)資本提出了更高的運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力方面的要求。
《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))要求對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。其中，不得入庫(kù)的情形之一是“未建立按效付費(fèi)機(jī)制”。具體包括“通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的;政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的;項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”?？梢?jiàn)，PPP進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的新階段，水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目將更加突出以運(yùn)營(yíng)為核心、以績(jī)效為導(dǎo)向，回歸到公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的提高上來(lái)，并在按效付費(fèi)上得到充分體現(xiàn)。因此，增強(qiáng)自身運(yùn)營(yíng)能力是社會(huì)資本應(yīng)對(duì)這一新變化的路徑，也是進(jìn)一步拓展水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目市場(chǎng)、降低相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。